从“以车为本”向“以人为本”的转移:以北京市地方标准《城市道路空间规划设计规范》颁布和实施为重要标志【Part1】

From the “car-oriented” to “people-oriented” Transfer: Beijing local standards “urban road space planning and design specifications” promulgated and implemented as an important symbol北京,所有城市道路必须设置人行道和自行车道——我国第一部统筹城市道路空间规划设计的地方标准/解读(之一)

原创 2016-07-26 项目组 cityif
北京的城市道路空间正在完成从“以车为本”向“以人为本”的转移,北京市地方标准《城市道路空间规划设计规范》DB11/1116—2014(以下简称《规范》)的颁布和实施是重要标志。

北京,是大国首都,目标是建设国际一流的和谐宜居之都,“倡导绿色出行,有效引导小汽车合理使用,实施道路使用空间向步行和自行车倾斜政策”是《京津冀协同发展规划纲要》的要求。因此,《规范》中的一些规定高于现行国家标准。

《规范》于2014年8月发布,2015年3月实施。
组织部门:北京市规划委员会、北京市交通委员会;
主编单位:北京市城市规划设计研究院;
参编单位:北京交通发展研究中心、北京市市政工程设计研究总院有限公司;
参编人员:来自城市规划各个专业。

《规范》已经用于北京城市道路新建和改建的审批和建设,在过去一年多的实践中不断接受检验,经受住了考验。北京市还依据本《规范》陆续修订了《城市道路公共服务设施设置与管理规范》《公共汽电车站台规范》,以及《城市公共空间(小尺度)设计建设指导性图集》等。《规范》中所强化的一些先进理念也影响了市民、社会各界的认识。

编制过程中,项目组开展了国内外城市调研,还正式征求了国内其他城市同行单位的意见,上海、深圳、西安、福州等城市提出许多宝贵意见,再次感谢!
一、为什么要编制一部统筹道路空间各要素的规范

城市道路空间是城市重要的公共空间,体现着城市的价值观,是展现城市风貌和精神文明的重要窗口,承担着交通、市政管廊、公共服务、生态环境、绿化景观、防灾减灾等多种功能。城市道路空间往往有限,而机动交通和公共服务的空间需求却不断增长,导致步行、自行车、公交、绿化空间被挤占,城市道路的生态、景观、环境等功能退化。

虽然北京的快速路网络在世界上首屈一指,机动车道的能力扩充已然接近极限,但交通依然拥堵,大气污染更加严重。今天,轨道交通的承载能力显著提高,优先发展绿色交通已经成为共识,这为城市道路空间的利用从“以车为本”回归到“以人为本”、可持续发展的道路上来提供了有利条件。只有统筹交通、市政管廊、公共服务、生态环境、绿化景观、防灾减灾多种功能,找好平衡点,协调好关系,综合利用,实现精细化设计,才能提升道路空间的综合承载力和综合品质。

城市道路空间存在的种种问题错综复杂、彼此关联、互为因果,单解决某一个问题往往会带来其它问题。虽然城市道路空间相关的专业技术规范有将近20部,但各个标准之间存在不统一、内容缺失等问题,因此,有必要对现行相关行业标准进行梳理和统筹。北京市城市规划设计研究院从2007年开始,持续五年开展了《北京城市道路空间合理利用研究》工作,出版了《北京城市道路空间规划设计指南》一书。在黄艳主任(现住建部副部长)的关怀下,经提炼、补充和深化,上升为地方标准,目的是增强其强制性。

二、定位和原则是什么?

《规范》是地方标准,遵守国家及北京市的法律、条例,符合现行国家标准和行业标准的强制性规定。《规范》针对北京的实际问题,统筹协调交通、市政、服务、绿化景观、生态环境等各项功能,旨在提高道路空间的使用效率,强化城市道路空间的公共属性,充分体现以人为本、可持续发展的理念。《规范》不是各相关行业标准的合订本,而是侧重于补充现行标准中缺失但又重要的内容,侧重于将现行标准中过于原则性的规定转化为适合北京实际的具体规定。《规范》更加注重细节和可操作性,更多地考虑减少管理和维护的成本。

《规范》编制遵循的主要原则:安全、公正、有效、包容、宜人。
1. 安全——安全第一,确保所有道路使用者特别是行人和自行车交通的安全。
2. 公正——强化行人、自行车、公共交通的路权。
3. 有效——综合、有效利用道路空间,尽可能满足多种功能。
4. 包容——提高无障碍标准,改善残疾人等交通弱势群体的出行条件。
5. 宜人——强化道路的生态、环境和景观功能,创造宜人的交通环境。

《规范》针对城市道路空间需求多而空间有限的问题,将诸多需求进行了分级,根据级别决定空间保证的优先次序。涉及到交通安全、市政供给的为最高级,在空间上最优先保障,如行人和自行车的路权、市政管线铺设等;涉及道路生态、环境、景观的为次高级,在空间上优先保障,如以大乔木为主的道路绿化等;像机动车路内停车泊位的设置则定为最低级,只在有条件的情况下才予以考虑,一般不予考虑。
三、都有哪些条款和亮点?

我们梳理了近20部国家和北京市相关技术规范,针对北京的实际问题,新增89、改进61、引用27条款。《规范》内容共十二章,涵盖道路空间所有内容:1. 总则;2. 术语;3. 基本规定;4. 道路横断面;5. 步行交通;6. 自行车交通;7. 公共交通;8. 道路平面交叉口;9. 路内机动车停车泊位;10. 市政设施;11. 公共服务设施;12. 道路绿化与沿道建筑。

《规范》中以黑体字标志的第5.2.1条、第6.2.1条、第6.2.4条、第8.4.1条、第8.5.1条为强制性条文,必须强制执行。

《规范》重点强化了以下三方面内容,我们将分三次将最主要内容予以解读。
1、强化以人为本原则,确保绿色交通的路权;
2、有效利用道路空间,建立良好的空间秩序;
3、强化道路的景观生态和防灾功能,提升道路空间整体品质。

解读系列一:《规范》是如何强化以人为本原则,确保绿色交通的路权的

1、行人和自行车路权保障
(1)强制条款

《中华人民共和国道路交通安全法》主张安全第一的原则,我们认为行人和自行车的路权得不到保障,就会被迫借道机动车道,直接关系到人身安全。同时,审查专家一致要求必须以强制条款确保行人和自行车交通的路权不受侵犯。因此,《规范》首先以五个强制性条款予以保障,分别是:

5.2.1 各级城市道路两侧应设置人行道,且人行道不得中断。人行道内不得设置妨碍行人通行的设施。
6.2.1 各级城市道路两侧应设置非机动车道,且非机动车道不得中断。
8.4.1 交叉口范围内的非机动车道宽度不得小于路段上非机动车道的有效宽度。
8.5.1 交叉口范围内的人行道宽度不得小于路段上的人行道宽度。
6.2.4 城市道路两侧的非机动车道应按车行道设计,且不得与人行道共板设置。

下面分别予以解释。

5.2.1 各级城市道路两侧应设置人行道,且人行道不得中断。人行道内不得设置妨碍行人通行的设施。
6.2.1 各级城市道路两侧应设置非机动车道,且非机动车道不得中断。

《中华人民共和国道路交通安全法》第三十三条规定:“机动车、非机动车、行人实行分道通行”。与公路不同,城市道路行人交通量大,如果道路两侧没有人行道、非机动车道,或者人行道和非机动车道中断,或者人行道内设置了妨碍行人通行的设施,那么行人和自行车将不得不借用车行道行走,极易引发车撞人的交通事故,行人和自行车的交通安全无法保障。另外,机动车有防护,而行人和自行车没有任何防护,发生事故时行人是弱者,需要对行人进行保护。因为涉及人的人身安全,所以有必要设置为强制性条文。

一般来说,城市道路都会有步行需求,不仅包括普通市民,还包括对道路、道路附属设施、道路绿化等进行维护的人员;不仅包括进出道路两侧地块的人员,也包括通过的人员。即使现在没有需求,将来道路两侧用地性质会发生变化也可能产生需求。因此,如果现在不设置人行道,一旦将来需要时再设置将十分困难,因此,规定各级城市道路两侧应设置人行道是战略性安排。快速路是指在设置在快速路主路两侧的辅路上。

北京城市道路特别是城市干道两侧用地往往聚集着大量公共服务设施,城市交通是为土地使用服务的,自行车交通是城市交通的重要组成部分,使非机动车道与商业服务业等城市公共服务设施直接连接,才能更好地为土地使用服务,才能方便市民生活。否则就剥夺了出入沿道用地的人使用自行车交通的权利。

关于骑自行车的目的,北京的调查显示,选择“沿途购物方便”的占骑车人总数的41%、选择“接送小孩方便”的占14%。这说明自行车交通与土地使用有着密切关系,沿道路旁边的商店、银行等各种生活服务设施与自行车交通十分密切,许多人骑自行车也是为了上下班沿途购物办事、接送孩子方便。可见,自行车不仅仅只是一种准时性高的交通工具,它已经成为他们日常生活不可分割的一部分,而且这种生活方式是一种可持续的、健康的、值得提倡的生活方式。

北京已经出现将自行车交通与土地使用分离的例子,如西外大街就取消了道路北侧的非机动车道,使得自行车无法进入沿途大量商业、服务业设施,一方面妨碍了市民生活,另一方面迫使一部分自行车强行进入机动车道,增加了交通安全隐患,还降低了机动车通行能力。

图 人行道缺失(左一)
人行道上妨碍行人通行的设施(中,右二)

8.4.1 交叉口范围内的非机动车道宽度不得小于路段上非机动车道的有效宽度。
8.5.1 交叉口范围内的人行道宽度不得小于路段上的人行道宽度。

在交叉口,通过压缩人行道或非机动车道宽度的方式来增加机动车道的做法虽然能提高机动车道的通行能力,但却降低了人行道或非机动车道的通行能力,造成通行不便。交叉口往往行人更多,行人和非机动车进入机动车道行驶,极易引起交通事故。因此,特别规定道路交叉口处的人行道和非机动车道宽度不得小于路段上非机动车道的有效宽度。因为涉及行人和骑车人的人身安全,所以有必要设置为强制性条文。

2012年9月,住房和城乡建设部、国家发展与改革委员会、财政部联合发布的《关于加强城市步行和自行车交通系统建设的指导意见》中规定:“严禁通过挤占步行道、自行车道方式拓展机动车道,已挤占的,要尽快恢复。”

图 交叉口处的人行道被压缩了

6.2.4 城市道路两侧的非机动车道应按车行道设计,且不得与人行道共板设置。

《中华人民共和国道路交通安全法》第三十三条还规定:“机动车、非机动车、行人实行分道通行”。《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第五十五条(十)规定:“自行车、电动自行车、三轮车不得在人行道和人行横道上骑行”。行人与非机动车相比是交通弱者,如果将人行道与非机动车道共板设置,除了影响行人和自行车交通双方的畅通,还极易发生行人与非机动车的碰撞事故,行人的人身交通安全无法得到保障。因为涉及行人和自行车的人身安全和交通畅通,所以有必要设置为强制性条文。

人非共板方式实际上是“以车为本”时代的产物,绝大多数城市都是为了扩大机动车道条数,而被动地将自行车道移至人行道,受益者是机动车,而行人和自行车都是受害者。其致命缺点归纳如下:

第一,违法。违反了《中华人民共和国道路交通安全法》的立法原则,也违反了北京市实施《中华人民共和国道路交通安全法》办法第五十五条(十)的规定。

第二,违反安全第一的原则。城市交通工程学基本要求两种速度完全不同的交通方式应分道行驶。虽然自行车(含电动自行车)法定速度不过20km/h,但却是步行速度的4倍。若将这两种系统归结为一个系统,会带来极大的交通安全问题,特别是电动自行车对行人安全构成严重威胁,人员伤亡数逐年攀升。

第三,导致交通秩序混乱。共板设置方式往往在路面中间画一条线,或铺装不同材质路面进行区分,但当前我国公民守法意识薄弱,往往不遵守划线指引而任意穿行,在我国许多城市已经造成秩序混乱。在道路交叉口处,自行车与等候信号的行人之间,行人与等候信号的自行车之间的交叉与干扰,以及过街行人与直行自行车的冲突都无法避免,且会随着行人和自行车交通量的增大而加重。北京市行人意愿调查显示98%的行人反对自行车在人行道骑行。

第四,降低非机动车行驶速度。由于行人的干扰,以及直行非机动车在交叉口处需绕行,使得非机动车的行驶速度下降。

第五,非机动车左转空间不足。非机动车左转等候空间不足,还阻碍其他交通正常通行。

第六,非机动车道颠簸不平,骑行困难,损害健康。沿道地块进出口较多,造成非机动车道需频繁上下坡,再加上由于路基与路面质量规格较低,行道树的树根容易将非机动车道的路面隆起,不仅增加骑行困难,特别是女性、老年人和体弱的人,长期颠簸还会引起骑车人手腕疼痛发炎。实际上非机动车对于路面的平整要求超过机动车。

为防止行人和非机动车二者之间相互干扰,有专家提出在二者之间增设物理隔离设施(比如绿篱)。这实际等同于三幅路型式的道路,没有必要刻意抬高非机动车道与人行道共板。

来访北京的国外专家学者均建议不要采用人车共板方式,而应该保持北京现有模式,保留自行车独立的路权。一旦取消了北京现有自行车独立的路权,再想恢复,困难极大。因此,保障自行车交通现有路权不是小问题而是重大战略问题。

住建部的一系列文件也支持我们的观点。2012年9月,住房和城乡建设部、国家发展与改革委员会、财政部联合发布了《关于加强城市步行和自行车交通系统建设的指导意见》,明确规定“自行车道原则上应尽可能避免与步行道共板设置”。2013年12月住建部颁布的《城市步行和自行车交通系统规划设计导则》8.2.2规定:“自行车道与步行道应分开格里设置,自行车道应设置与车行道两侧”。

图 北京传统的布局方式(左) 人车共板的布局方式(右)

参考资料:
A.日本的弯路

日本是将非机动车和行人置于同一平面的发源地,尽管日本国民普遍遵守交通法规,基本能做到各行其道,但近年来因交通事故频发、行人没有安全感等原因,反对自行车可以在人行道骑行的政策,要求自行车离开人行道的呼声日益高涨。重新开始提倡自行车交通的日本政府在这种情况下公布了《道路交通法部分修改法律》,并于2008年6月开始实施。该法对相关内容主要进行了如下修改:

①自行车属于车辆,原则上在车行道内通行,在人行道通行属于例外(儿童、幼儿、70岁以上老年人、残疾人等可以)。自行车在车行道上需靠近左侧通行(日本是左行)。违反者可处以3个月以下徒刑和5万日元以下罚款。

②因安全原因,自行车不得不在人行道上通行的,应降低速度,不得妨碍行人通行。为了确保行人的安全,警察可以根据实际情况下令禁止自行车在人行道上通行。

该修正法案在日本具有划时代的意义,因为长期以来,自行车通行空间没有明确,在人行道上通行只是临时措施,该修正法案明确了自行车作为车辆的性质,明确了自行车应该在车行道通行,也为今后道路的规划设计和道路的改善指明了方向。与此同时,国土交通省指定了98个地区作为自行车交通环境改善的试点,会同专家学者和相关机构正在加紧研究和实施工作,使这些试点成为自行车交通环境的模范,今后在全国范围推广,应对广大民众的要求。

图 日本道路交通法修正法案的宣传材料
(来自日本政府网站)

B.我国的失败案例

加州大学的Elizabeth Deakin教授经过对我国某城市交通状况的实地考察,对将非机动车道移至人行道平面的做法提出了不同看法,理由是交通秩序混乱、行人的交通安全没有保障,自行车受行人的干扰也较为严重。这种方式对应着高昂的管理成本。

图 国内某城市道路行人和自行车同一平面,
交叉口处人车混杂状况

(2)普通条款
关于人行道的宽度

北京的人行道的宽度普遍不足,有些甚至不足1m,行人不得不走车行道,极易发生交通事故。

图 人行道宽度不足的道路

对于新建道路,在规划设计阶段还得不到道路沿线用地详细的规划资料,也不清楚将来进驻的商业服务业是否有人气,难以对未来行人交通量进行较为准确的预测,因此,需要根据建成区的经验和道路的功能确定人行道的宽度。《城市道路交通规划设计规范》GB50220-95中虽然规定人行道宽度不得小于1.5m,但其中包含行道树树池,无法满足行人需求。《城市道路工程设计规范》CJJ37-2012规定人行道不包括行道树树池宽度,各级城市道路人行道宽度不得小于2m,但对于北京这个仍处于聚集阶段的特大城市来说,2m的最小值是不够的。北京聚集人流的大型公共服务设施、地铁及地面公交线路大多依干路设置,行人流量较大。根据北京的调查,各级城市道路行人流量峰值的平均值,存在快速路辅路>主干路>次干路>支路的规律,因此,按照道路等级规定比《城市道路工程设计规范》CJJ37-2012更大的最小宽度值,是适合北京的。

图 西城区、海淀区城市道路高峰小时行人流量平均值(人∕h)

近年来日常散步、跑步、溜狗的市民明显增加,考虑到未来城市人口老龄化进程的加快,以及随着劳动生产率的提高市民余暇时间的增多,利用人行道进行散步、健身活动的市民将会继续增加,人行道除了交通功能外还兼有部分休闲、交流功能。综合考虑人行道的各种需求、通行能力和服务水平,除了规定人行道宽度的最小值,还应规定最小推荐值。

表1 人行道最小宽度

关于非机动车道的宽度

从理论上讲,应该按照现在和未来自行车交通流量确定非机动车道宽度,但在实际工作中很难操作。例如自行车交通流量会随着周边土地使用格局和土地使用性质的变化而变化,也会随着人们生活方式、社会的环保意识的变化而变。因此,每条道路在规划设计时很难预测准未来自行车交通流量。

非机动车道过窄,影响自行车交通的通畅,但非机动车道过宽,会带来意想不到的严重后果。非机动车道过宽的话一是浪费空间,二是容易被机动车停车和行车占用。根据我们观察,经物理隔离的非机动车道宽度超过3.5m,就会出现机动车违法停车而阻碍自行车通行,而小于等于3.5m一般不会出现机动车违法停车,从而确保自行车有效行驶空间。事实上许多5m宽的非机动车道反而最后给自行车交通剩下的空间往往只剩下1m,而3m宽的非机动车道却极少机动车辆违法停靠,从而确保自行车不受机动车违法停车干扰。

当然,在较宽的非机动车道的两端设置阻车桩也是个办法,但因为顾虑会伤及骑车人而没有得到交管部门的认同,骑车人当中也有约30%的人反对,所以设置阻车桩方案未能进入本规范。

北京近十年的调查显示,高峰小时单向自行车交通量,快速路辅路、主干路、次干路主要集中在2000辆以内,支路主要集中在1000辆以内,因此非机动车道适宜的宽度,快速路辅路、主干路、次干路应定为3.5m(次干路困难情况可为3m),支路应定为2.5m,既可以满足非机动车交通需求,也能够杜绝机动车违法占道停车,还因此节省执法成本,一石三鸟。另外,为确保自行车的路权,两幅路、单幅路上应实施机非物理隔离。

图 次干路3m宽的非机动车道

图 4m宽的非机动车道就会有小汽车侵占

关于交叉口小转角

最近经常被热议的“小转角”问题,当年在项目组内部也曾经有过激烈争论。小转角的优越性就不多说了,反对者主要顾及以后公交要开进支路进入社区,需要一定的转弯半径,支持者认为北京的城市道路两侧都设置有非机动车道,实际增加了机动车转弯半径。最终,双方达成一致意见,将国标的最小值作为推荐值,最小可为5米。这样也符合法理要求。

8.8.2 交叉口缘石转弯半径应符合表8.8.2的规定。

表8.8.2 交叉口缘石转弯半径

2、地面公交的路权保障

提到公交的路权保障首先会想到设置公交专用道。由于设置公交专用道在北京已形成共识,所以《规范》重点对公交车站设置位置进行了规定。

7.2.4 公交换乘距离应符合下列规定:
1 同向换乘距离不应大于50m;
2 异向换乘距离不应大于100m;
3 交叉口换乘距离不宜大于150m,并不得大于200m。
7.2.4是引用了《城市道路交通规划设计规范》GB 50220—95的有关规定。过去说十年,为了增加交叉口机动车通行能力,北京将原本设在路口附近的公交车站移至路段,使得许多大型交叉口的换乘距离达500米,不符合现行国家标准的规定,需要特别强调。

7.2.5 新建快速路辅路、主干路、次干路,公交车站宜设置在交叉口出口道、靠近人行横道处,并应避免等候进站的公交车队列溢出。

7.2.6 既有快速路辅路、主干路、次干路,左转和右转公交线路的车站宜设置在交叉口出口道、靠近人行横道处,并应避免等候进站的公交车队列溢出;直行公交线路的车站可设置在交叉口进口道或出口道,设置在进口道的,应有条件将右转机动车道移至辅路,或应有相应交通管理措施。

《城市道路工程设计规范》CJJ 37—2012规定,道路交叉口附近的车站宜安排在交叉口出口道一侧,距离交叉口出口缘石转弯半径终点宜大于50m。而《城市道路交叉口规划规范》GB 50647—2011规定,平面交叉口常规公共汽(电)车停靠站宜布置在交叉口出口道,并应与出口道进行一体化展宽,且应靠近交叉口人行横道,常规公共汽(电)车停靠站的布置不应造成公交停靠排队溢出。以上两部国家标准的表述不一致。经过讨论我们采用后者。因为本条款的目的是最大限度地减少公交乘客换乘距离,改善换乘条件,提升公共交通的吸引力。显然,将公交车站设置在交叉口靠近人行横道处,能够进一步缩小乘客换乘距离。采用此种做法时,应对进站的公交线路、进站频次、公交站台长度等进行合理调配,避免等候进站的公交车队列溢出而影响到行人过街以及相交道路交通的正常通行。

未完待续。

厦门主张单车路权:拟建空中自行车专用道

厦门的做法值得点赞

Xiamen bicycle advocates the right of way: the proposed aerial bike lanes.
近日厦门市规划委、市市政园林局在市行政服务中心召开厦门第一条全程高架的自行车专用道示范段规划——云顶路自行车专用道示范项目征求意见会。
根据规划,云顶路自行车专用道示范段以BRT洪文站作为起点,最后终于BRT县后站,全长约7.6公里。将在BRT桥下建起两条高架,分别都是单侧单向两车道。在这两条高架上,机动车、电动车、行人一概“被禁止”,只有自行车才能在上方骑行。在BRT桥下方架起自行车专用道高架桥,独立路权,不再需要与行人、机动车“抢道”,市民可在桥上畅通无阻地骑行。根据规划,部分BRT站点的楼梯、人行天桥均能成为专用道的出入点。
相关负责人透露,未来还将结合市民骑行需求,陆续开展岛内外其他区域自行车道的建设与完善工作。

厦门计划中的自行车道


悦行评论:
经济发达了,城市的道路越建越宽,可是,留给自行车行走的道路却相对来说越来越少。和其它中国城市通病症候一样,厦门现有的自行车道大多设在人行道上,不仅和行人、电动车混杂在一起,甚至还有违章停车挤占这条自行车骑行的“绿道”。此外,一些路口没有设置缓坡供自行车下行,自行车道上还常有行人和逆行的自行车、电动车出现,也给顺畅骑行造成困难。一些公共自行车站点不仅被电动车“塞满”,有的还成了私家车临时停车场,部分站点则被摊贩占领。而在自行车专用道上,各类“僵尸车”又成了“拦路虎”……虽然国外已有,但国内肯这么做实事的政府还是太少而非太多。厦门政府及交通决策部门充分考虑优化城市道路资源,更好地去完善自行车道的设施,与城市公交系统,乃至其他城市交通设施进行“无缝对接”—厦门的做法值得点赞!